В центре Дублинской системы лежит правило «первой страны въезда», которое означает, что первая страна-член Европейского союза (ЕС), на территорию которой прибыл беженец, обязана рассмотреть его ходатайство о предоставлении убежища. Это правило призвано обеспечить ответственность одной страны за рассмотрение ходатайств беженцев и предотвратить ситуацию, когда беженцы подают ходатайства о предоставлении убежища в нескольких странах. Однако на практике установлено, что в силу своего географического положения несколько стран, расположенных на внешних границах ЕС, несут непропорционально большую нагрузку. В частности, такие страны Средиземноморского бассейна, как Италия, Испания и Греция, на протяжении десятилетий оспаривают это правило, поскольку являются первыми пунктами прибытия в Европу. Эти страны подчеркивают, что они остаются один на один с непропорциональным наплывом мигрантов, что противоречит обещанию ЕС о солидарности.
Дублинская система — это правовая система, основанная на Дублинском соглашении 1990 года и впоследствии обновленная регламентами Дублин II 2003 года и Дублин III 2013 года. Эта система включает в себя ряд критериев, позволяющих определить, какая из стран-членов будет рассматривать заявление о предоставлении убежища. Правило первой страны въезда фактически стало наиболее применяемой нормой в иерархии этих критериев. Страна ЕС, в которую беженец впервые въехал, несет ответственность за рассмотрение его просьбы о предоставлении защиты.[i] Официальная причина такого подхода заключается в том, чтобы предотвратить повторные заявления беженцев в нескольких странах и обеспечить быстрое и упорядоченное рассмотрение заявлений.
Действительно, это правило соответствует концепции «первой безопасной страны» и предполагает, что человек должен обращаться за международным убежищем в первом месте, куда он прибыл на территорию Европы. Однако несмотря на то, что данное правило преследует цель обеспечения правопорядка, на практике оно нарушило баланс распределения нагрузки внутри ЕС. В частности, интенсивная миграционная волна, обрушившаяся на Европу после 2015 года, наглядно продемонстрировала нагрузку, ложащуюся на пограничные страны в рамках Дублинской системы. В 2015 году более миллиона беженцев и мигрантов прибыли на европейский континент. 80 % из них (около 861 тыс.) прибыли в Грецию, а число прибывших в Италию составило около 150 тыс.[ii] Такой наплыв значительно превысил существующие возможности этих стран и фактически привел их национальные системы предоставления убежища на грань коллапса.
Европейская счетная палата впоследствии установила, что Греция и Италия, как страны «передовой линии» Европы, несоразмерно сильно пострадали от этой нагрузки.[iii] Чрезмерное количество обращений привело к возникновению гуманитарного кризиса на местах. Эта чрезмерная переполненность и недостаточность инфраструктуры создали условия, противоречащие человеческому достоинству, в которых не могут быть удовлетворены даже самые основные потребности, такие как чистая вода, гигиена и жилье. В результате приграничные государства были вынуждены в значительной степени самостоятельно взять на себя бремя размещения, регистрации и обработки заявлений десятков тысяч беженцев. К сожалению, на практике лозунг солидарности в значительной степени остался на бумаге.
Перед лицом бремени миграции, ложащегося на несколько стран, страны западной и северной Европы в основном сохраняли молчание или принимали ситуацию в свою пользу. Экономически сильные и политически влиятельные государства, такие как Германия, Франция и Нидерланды, получают гораздо меньше заявлений от беженцев, чем страны, граничащие со Средиземным морем, и косвенно выигрывают от существующей системы Дублина. В результате того, что большую часть заявлений о предоставлении убежища принимают на себя несколько «передовых» стран, некоторые страны на севере могут наблюдать за процессом, практически не неся никакой нагрузки.[iv] Более того, растущая антииммиграционная риторика во внутренней политике некоторых стран-членов привела к тому, что эти государства стали сдержанно относиться к инициативам ЕС по солидарности. Например, Венгрия и Польша категорически отказались участвовать в квотах по переселению беженцев, согласованных в 2015 году, и не приняли ни одного из прибывших беженцев, что помешало совместным усилиям по распределению нагрузки.[v] Эта позиция привела к серьезному расколу в ЕС.
Некоторые страны, которые в первоначальный период миграционного кризиса открыли свои границы и приняли большое количество беженцев (например, Германия и Швеция), в последующие годы заняли жесткую позицию по вопросу предотвращения вторичных перемещений (перемещения беженцев из первой страны в другую страну-член ЕС). Они сосредоточились на возвращении беженцев в первую страну, в которой они были зарегистрированы, строго следуя дублинским правилам. Такие страны, как Германия, хотя и прекратили на время принимать беженцев из Греции (после решения по делу M.S.S.), тем не менее используют все юридические средства, чтобы не допустить пребывания в своей стране беженцев, прибывших через Италию или Испанию. Эта ситуация выявляет противоречие. Сильные страны ЕС, вместо того чтобы разрабатывать политику, направленную на решение проблемы, ищут способы переложить бремя на страны, расположенные на границе, используя существующее правовое положение.
Система обязательных квот, предусматривающая более справедливое распределение беженцев между странами-членами, не была полностью введена в действие из-за сопротивления стран Вышеградской группы (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия). Правительства таких стран, как Польша и Венгрия, учитывая реакцию внутренней общественности, возражают против любого «навязанного» механизма распределения и настаивают на возвращении беженцев в первую страну прибытия. Такие меры, как выдворение из страны и применение уголовных санкций в случае покидания мигрантами первой страны прибытия, также являются проявлением этого двойного стандарта. В результате такая позиция европейских стран приводит к политической нестабильности в союзе и подрывает убедительность лозунга «общих ценностей», который считается основой существования ЕС.
Сегодняшнее функционирование Дублинской системы раскрывает как структурные, так и нормативные противоречия ЕС. Правило «первой страны въезда» вместо того, чтобы сформировать коллективный ответ на миграционный кризис, привело к распределению нагрузки, которое дестабилизировало несколько приграничных стран. Это также подорвало убедительность европейских ценностей. Беженцы становятся объектом юридических процедур и политических торгов, а основная проблема — понимание защиты, достойной человеческого достоинства — вытесняется за пределы системы. В этой ситуации реформаторские усилия ЕС сводятся к техническим улучшениям, которые не устраняют структурную несправедливость, а лишь переупаковывают ее.
Обязательные планы расселения не имеют политического эквивалента, а ускорение пограничных процедур носит скорее сдерживающий характер. Если речь идет о настоящей реформе, то она возможна только при отказе от таких правил, как «первая страна въезда», которые порождают неравенство. Пока в миграционной политике Европы не сформируется культура искренней солидарности, система будет по-прежнему ставить безопасность на первое место, а человека – на второе. Это приводит к ослаблению не только приграничных стран, но и всего европейского проекта в долгосрочной перспективе. Основополагающие ценности ЕС сформированы вокруг принципов солидарности, равенства и совместной ответственности. Однако в миграционной политике эти принципы подвергаются эрозии со стороны экономически и политически сильных членов из прагматических соображений и переосмысливаются через разграничение «мы» и «они». Такой подход не только приводит к структурной дестабилизации приграничных стран, но и ослабляет силу Союза. Европейская интеграция не может быть устойчивой в условиях, когда эти ценности не разделяются всеми государствами-членами в равной степени.
[i] “EU: Dublin III Regulation fails asylum seekers”, Amnesty International, https://www.amnesty.org/en/latest/news/2018/05/eu-dublin-iii-regulation-asylum-system-reform/, (Дата Обращения: 18.07.2025).
[ii] “Over one million sea arrivals reach Europe in 2015”, UNHCR, https://www.unhcr.org/news/stories/over-one-million-sea-arrivals-reach-europe-2015 (Дата Обращения: 18.07.2025).
[iii] “EU support for migration management in Greece and Italy – Special Report 24/2019”, European Court of Auditors, https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/migration-24-2019/en/, (Дата Обращения: 18.07.2025).
[iv] “EU: Dublin III Regulation fails asylum seekers”, Amnesty International, https://www.amnesty.org/en/latest/news/2018/05/eu-dublin-iii-regulation-asylum-system-reform/, (Дата Обращения: 18.07.2025).
[v] Jennifer Rankin, “EU court rules three countries broke law over refugee quotas”, The Guardian, https://www.theguardian.com/law/2020/apr/02/eu-court-rules-three-countries-czech-republic-hungary-poland-broke-law-over-refugee-quotas, (Дата Обращения: 18.07.2025).
