Avrupa Birliği’nde (AB) son yıllarda belirginleşen güvenlik kaygıları, jeopolitik belirsizlikler ve küresel ekonomik rekabet baskısı, Birliğin kurumsal işleyişi ve entegrasyon dinamiklerine ilişkin temel tartışmaları yeniden alevlendirmiştir. Bu tartışmaların merkezinde, “farklılaştırılmış bütünleşme” olarak da bilinen ve sıklıkla “iki vitesli” veya “çok vitesli Avrupa” metaforuyla tanımlanan entegrasyon modeli yer almaktadır. Bu yaklaşım, genişleyen ve heterojenleşen bir Birlik’te, tüm üye devletlerin her politika alanında aynı hız ve derinlikte ilerlemesinin yapısal olarak mümkün olmadığı gerçeği üzerine dayandırılmaktadır. Bu çerçevede, belirli alanlarda ilerlemeye istekli ve kapasiteli ülkelerin “güçlendirilmiş işbirliği” yoluyla öncülük yapması, diğerlerinin ise sürece daha sonra katılması veya belirli alanlarda kalıcı olarak dışarıda kalması öngörülmektedir. Özellikle son dönemde Avrupa’nın karşı karşıya kaldığı hibrit tehditlerin artışı, ekonomik rekabetin sertleşmesi ve stratejik bağımlılık endişelerinin yoğunlaşması, bu modeli salt teorik bir seçenek olmaktan çıkarıp pratik bir zorunluluk haline getirmiştir.
Bu çerçevede Avrupa güvenlik mimarisindeki köklü dönüşüm, söz konusu tartışmanın en kritik itici gücünü oluşturmaktadır. Zira Rusya’nın Ukrayna’yı işgali sonrasında radikal biçimde şekillenen tehdit algısı, Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO) çatısı altında dahi Avrupa’nın stratejik özerklik ihtiyacını daha güçlü bir şekilde gündeme getirmiştir. Özellikle Amerika Birleşik Devletleri’nin (ABD) Avrupa güvenliğine uzun vadeli angajmanının niteliğine ilişkin belirsizlikler, Avrupa başkentlerinde savunma alanında daha otonom ve sürdürülebilir kapasite inşasına yönelik arayışları hızlandırmıştır. Dolayısıyla mevcut ortak karar alma mekanizmalarının kriz durumlarında yetersiz kalma eğilimi, savunma kapasitesi, askeri-sanayi işbirliği ve kritik teknolojiler gibi alanlarda daha esnek, hızlı ve isteğe bağlı işbirliği formatlarına yönelik talebi artırmıştır. Bu bağlamda PESCO ve Avrupa Savunma Fonu gibi girişimler ortak kapasite geliştirme ve savunma sanayii entegrasyonunu derinleştirmeyi amaçlarken, Avrupa Barış Fonu aracılığıyla Ukrayna’ya sağlanan askeri destek, AB’nin güvenlik alanında daha doğrudan ve operasyonel bir aktöre evrildiğini göstermektedir. Benzer biçimde Fransa öncülüğünde geliştirilen Avrupa Müdahale Girişimi gibi daha dar ve esnek formatlar, tüm üyeleri kapsamak zorunda olmayan güvenlik işbirliği modellerinin pratik yansımalarını ortaya koymaktadır. Ayrıca 2022 yılında kurulan Avrupa Siyasi Topluluğu, AB üyesi olmayan Avrupa ülkelerini de kapsayan daha geniş bir siyasi ve güvenlik koordinasyon platformu oluşturarak kıta genelinde çok katmanlı ve esnek bir entegrasyon mimarisinin şekillendiğine işaret etmektedir.
Bu gelişmeler, güvenlik alanında farklılaştırılmış, iki vitesli ve çok vitesli entegrasyon eğilimlerinin kurumsal ve siyasal düzlemde somutlaştığını göstermektedir. Ancak bu eğilim, AB’nin ortak savunma yapılarına tam olarak entegre olmayan üyeleri dışlama ve Birlik içinde fiili bir “güvenlik çekirdeği” oluşturma riskini de beraberinde getirmektedir. Zira savunma alanında kurumsallaşan çekirdek işbirlikleri, karar alma süreçlerinde hiyerarşik bir yapı doğurabilir ve özellikle askeri kapasitesi sınırlı ya da tarafsızlık politikası izleyen ülkelerin konumunu tartışmalı hâle getirebilir. Dolayısıyla güvenlik alanındaki farklılaştırılmış, iki vitesli ve çok vitesli entegrasyon, Avrupa’nın krizlere daha hızlı ve etkili yanıt verebilmesini sağlama potansiyeli taşırken, eş zamanlı olarak Birlik içinde merkez-çevre ayrımını derinleştirme ihtimalini de bünyesinde barındırmaktadır.
Benzer şekilde, küresel ekonomik rekabetin giderek yoğunlaşması, Avrupa Birliği’nde iki vitesli veya çok vitesli farklılaştırılmış entegrasyon tartışmalarını daha da güçlendirmektedir. Özellikle ABD’nin Enflasyon Azaltma Yasası gibi korumacı ve teşvik odaklı politikaları ile Çin’in devlet destekli, ölçek ekonomisine dayalı sanayi kapasitesi, AB’nin teknolojik bağımlılıklarını ve tedarik zinciri kırılganlıklarını açık biçimde görünür kılmıştır. Bu gelişmeler karşısında enerji, dijital dönüşüm ve yeşil ekonomi başta olmak üzere stratejik sektörlerde Avrupa düzeyinde ortak sanayi politikaları geliştirilmesi ve koordineli yatırımlar yapılması artık bir tercih değil, zorunluluk haline gelmiştir. Bununla birlikte yirmi yedi üye devlet arasında bu tür ileri adımlara yönelik tam bir siyasi mutabakat bulunmaması, gönüllü koalisyonlar veya çekirdek gruplar etrafında şekillenen esnek işbirliklerini işlevsel bir alternatif olarak öne çıkarmakta ve bu çerçevede savunma sanayii, yapay zekâ ve dijital düzenlemeler, yeşil hidrojen ekonomisi ile kritik ham madde ve tedarik zinciri güvenliği gibi alanlar da bu tür öncü grupların somut ilerleme kaydedebileceği stratejik politika başlıkları arasında yer almaktadır.
Dolayısıyla bu model, AB’nin küresel rekabet karşısında hem esnek hem de hedef odaklı politika üretebilmesine imkân tanımakta ve tüm üyeler arasında tam uyum sağlanamasa dahi etkin adımlar atılmasını mümkün kılmaktadır. Bu sayede yalnızca kriz anlarında hızlı karar alınması değil, aynı zamanda uzun vadede stratejik özerklik ve teknolojik bağımsızlık gibi Avrupa’nın jeopolitik ve ekonomik hedeflerine ulaşması da mümkün olmaktadır. Bu bağlamda, iki vitesli veya çok vitesli farklılaştırılmış entegrasyon ile buna içkin çekirdek grup mantığı, küresel rekabetin yarattığı baskılar karşısında AB’nin ekonomik dayanıklılığını artırabilecek ve stratejik manevra kabiliyetini güçlendirebilecek önemli bir potansiyel mekanizma olarak öne çıkmaktadır.
Kurumsal düzlemde, Avrupa Birliği’nin yapısında oy birliği zorunluluğu, farklı hızlarda entegrasyon düşüncesini güçlendiren temel yapısal unsurlardan biri olarak öne çıkmaktadır. Üye sayısının genişlemesi ve ulusal çıkar farklılıklarının derinleşmesi, bazı durumlarda tek bir ülkenin veto hakkını kullanarak tüm Birlik’in karar alma süreçlerini aksatabilmesine yol açmaktadır; bu da entegrasyon sürecinin yavaşlamasına veya tamamen durmasına neden olabilecek yapısal bir zorluk oluşturmaktadır. Tam da bu noktada, Lizbon Antlaşması’nda öngörülen “güçlendirilmiş işbirliği” mekanizması, en az dokuz üye devletin belirli bir politika alanında birlikte hareket ederek ilerleme kaydetmesine olanak tanıyan kurumsal bir araç olarak önem kazanmaktadır. Söz konusu mekanizma, sadece Birlik içindeki tam uzlaşı sağlanamayan konularda karar alma süreçlerini hızlandırmakla kalmaz, aynı zamanda esnek ve çok katmanlı bir Avrupa yönetişim modelinin işletilmesine imkân sağlayarak iki vitesli veya çok vitesli entegrasyon gibi farklılaştırılmış bütünleşme yaklaşımlarının uygulanmasına uygun bir altyapı sunmaktadır. Bu yönüyle güçlendirilmiş işbirliği, Avrupa’nın hem kriz dönemlerinde hızlı ve etkin adımlar atabilmesini mümkün kılmakta hem de belirli alanlarda çekirdek grup mantığıyla ilerlemeyi teşvik ederek daha geniş Birlik üyelerinin zaman içinde sürece katılımını kolaylaştıran pragmatik bir çözüm aracı niteliği taşımaktadır.
Öte yandan, iki vitesli veya çok vitesli farklılaştırılmış entegrasyon modeli, Avrupa Birliği’nin artan heterojenliği karşısında bütünleşmenin farklı hız ve derinliklerde ilerlemesine olanak tanıyarak hem teorik hem de pratik bir çerçeve sunmaktadır. Neofonksiyonalist perspektiften bakıldığında, belirli politika alanlarında bir çekirdek grubun öncülük yaparak derinleşmesi, zamanla diğer üye devletler üzerinde bir çekim etkisi (spill-over) yaratarak katılımı teşvik edebilir. Nitekim Schengen Bölgesi ve Avro Alanı, başlangıçta sınırlı katılımla hayata geçmiş, ancak sonrasında daha fazla üyenin entegrasyon sürecine dâhil olmasıyla genişlemiştir. Hükümetlerarası yaklaşım ise bu modeli, ulusal egemenlik kaygıları ile kolektif eylem ihtiyacı arasında bir denge mekanizması olarak değerlendirmekte; farklı ulusal çıkarların entegrasyonu tıkamasını önleyen düşük maliyetli ve pragmatik bir kurumsal çözüm olarak görmektedir. Dolayısıyla iki vitesli veya çok vitesli entegrasyon, bütünleşmenin tamamen durması ile tüm üyelerin eş zamanlı ve tam uyumlu derinleşmesi arasında üçüncü bir yol ya da ara formül işlevi görmektedir. Özellikle güvenlik, savunma sanayii, dijital dönüşüm ve stratejik sanayi politikaları gibi öncelikli ve ivedilik gerektiren alanlarda, çekirdek grupların esnek işbirlikleri geliştirmesi mümkündür. Bu tür işbirlikleri, kısa vadede hızlı ve etkili politika üretimine imkân tanırken, diğer üyelerin sürece zaman içinde katılımını teşvik ederek uzun vadede Avrupa bütünleşmesinin sürdürülebilir, kapsayıcı ve stratejik özerkliğe dayalı bir şekilde ilerlemesine katkıda bulunabilir.
Bununla birlikte, iki vitesli veya çok vitesli olarak tanımlanan farklılaştırılmış entegrasyon yaklaşımının Avrupa bütünleşme projesi açısından bazı ciddi riskler ve ikilemler içerdiği söylenebilir. Çekirdek grup oluşumlarının kalıcı hâle gelmesi, Birlik içinde merkez-çevre ayrımını derinleştirebilir ve özellikle daha küçük veya siyasi olarak farklı duruş sergileyen ülkelerde dışlanmışlık hissini pekiştirebilir. Bu durumun bir sonucu olarak, AB’nin temel dayanağı olan dayanışma ilkesinin zayıflaması ve ortak politika üretiminin geçici ve değişken koalisyonlara bırakılması ihtimali ortaya çıkabilir. Bunun yanı sıra genişleme sürecindeki veya aday ülkeler açısından entegrasyon hedeflerinin belirsizleşmesi, Birliğin normatif çekim gücünü sınırlayabilir ve Avrupa’nın dış politika etkisini azaltabilir. Bu nedenle modelin sürdürülebilirliği, çekirdek grupların kapsayıcı bir mantıkla yapılandırılmasına, elde edilen kazanımların diğer üyelere de açılmasına ve Birlik içindeki eşitsizliklerin yönetilmesine bağlıdır. Ancak bu koşullar sağlandığı takdirde, iki vitesli veya çok vitesli farklılaştırılmış entegrasyon hem kısa vadede etkinlik sağlayabilir hem de uzun vadede Avrupa bütünleşmesinin meşruiyet ve dayanışma temelinde ilerlemesine zemin hazırlayabilir.
Genel bir değerlendirme yapıldığında, iki vitesli veya çok vitesli farklılaştırılmış bütünleşme tartışması, Avrupa Birliği’nin temel yapısal ikilemi olan genişleme ile derinleşme arasındaki gerilimle doğrudan bağlantılıdır. Zira süregelen genişleme süreci, Birlik’i kaçınılmaz olarak daha heterojen ve çok sesli bir siyasi yapıya dönüştürürken; küresel rekabetin kızışması ve artan güvenlik tehditleri daha hızlı, derin ve kolektif eylemleri acil bir zorunluluk hâline getirmektedir. Mevcut jeopolitik ortam, AB’yi etkin bir küresel aktör olmaya zorlamakta ve bu stratejik hedef, savunma politikalarından sanayi stratejilerine, enerji güvenliğinden teknoloji egemenliğine kadar kritik alanlarda çevik karar alabilen esnek kurumsal mekanizmaları gerektirmektedir. Bu bağlamda farklılaştırılmış bütünleşme, kısa ve orta vadede işlevsel ve pragmatik bir çözüm sunarken; uzun vadede Avrupa bütünleşmesinin kurumsal karakteri, nihai hedefi ve yönetişim modeliyle ilgili temel soruları da gündeme getirmektedir. Bu nedenle AB’nin önündeki temel stratejik mesele, jeopolitik özerklik ve etkinlik arayışı ile birlik içi bütünlük, dayanışma ve demokratik meşruiyet arasında sürdürülebilir bir denge kurmaktır. Bu denge sağlanamadığı takdirde, farklılaşma entegrasyonu ilerleten bir motor olmaktan çıkarak Birlik içinde kalıcı hiyerarşiler, çok katmanlı bir yapı ve kurumsal bölünmeler yaratma riski taşımaktadır. Böyle bir durum, yalnızca verimlilik kaybını değil, aynı zamanda Avrupa projesinin normatif temellerinin ve toplumsal kabulünün aşınmasını da beraberinde getirecektir.
