Массовый переход тысяч мигрантов 30 июля 2026 года в Сеуту — город на принадлежащей Испании территории в Северной Африке — вызвал дискуссии о политике управления миграцией и границами среди государств — членов Европейского союза (ЕС). Усилившиеся после кризиса в Сеуте дискуссии о безопасности способствуют формированию блоков внутри Союза и используются странами, придерживающимися радикального подхода, ориентированного на безопасность, для выработки новой миграционной политики. Италия предложила сделать модель зарубежных центров рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, основанную на соглашении, подписанном с Албанией в конце 2023 года, частью общей политики ЕС. В то время как нынешняя стратегия ЕС основывается на передаче ответственности за пограничный контроль, процедуры предоставления убежища и содержание мигрантов под стражей странам за пределами Союза, указанное предложение Италии обладает потенциалом для качественного изменения структуры данной политики.
Переложение ответственности на третьи страны в рамках политики ЕС по охране границ превратилось для этих стран в стратегическое преимущество, что сделало Европу уязвимой для дипломатического шантажа. Италия, привлекшая внимание своим жестким подходом к вопросам безопасности после событий в Сеуте, не только прибегает к быстрым и радикальным мерам, таким как требование приостановить действие Шенгенского соглашения и усиление пограничного контроля в отношении пассажиров, прибывающих из Испании, но и, указывая на эту уязвимость европейских границ, предлагает новый подход к европейской миграционной политике. Данное предложение основано на соглашении, подписанном между Италией и Албанией в ноябре 2023 года; оно предусматривает, что все процедуры в отношении мигрантов должны завершаться в центрах, расположенных за пределами Союза, до их въезда на европейскую территорию.
В рамках нынешней стратегии ЕС по управлению миграцией традиционная экстернализация, применяемая в двусторонних отношениях с такими странами, как Марокко, Ливия, Египет и Турция, основывается на передаче третьим странам ответственности за предотвращение прибытия мигрантов к границам и осуществление пограничного контроля. Итало-албанская модель, в свою очередь, предусматривает перенос за пределы ЕС самого места, где осуществляются соответствующие процедуры. Потенциал структурной трансформации классической модели экстернализации ЕС можно объяснить качественными недостатками существующей политики и практики её реализации. В соответствии с соглашением, подписанным между Италией и Албанией, и предусмотренной им моделью центров для мигрантов лица, спасённые Военно-морскими силами Италии за пределами территориальных вод ЕС, будут переведены в расположенные в Албании центры Шенгин и Гядер.[i] Посредством этой модели Италия переносит весь процесс, связанный с лицами, ищущими убежища, на территорию Албании. Кроме того, эта модель предоставляет Италии право осуществлять свои суверенные полномочия и применять собственную правовую систему на территории другого государства.
В рамках соглашения между Италией и Албанией беженцы, подлежащие перемещению в центры, должны прибывать из стран, которые Италия квалифицирует как «безопасные», при этом дети, беременные женщины и уязвимые группы населения, относящиеся к категории «особо уязвимых», технически исключены из этого перемещения. В связи с ограниченным охватом данной практики возникают опасения относительно методов выявления уязвимости мигрантов в открытом море, а также того, насколько механизмы защиты в центрах, расположенных в Албании, поддаются контролю в соответствии с нормами международного права. Практическая реализуемость и эффективность этого процесса вызвали особую критику со стороны правозащитников. По мнению организаций гражданского общества, данная практика игнорирует основные права человека и приводит к еще большему ухудшению и без того уязвимого положения просителей убежища.[ii]
Обеспокоенность организаций гражданского общества по поводу нарушений основных прав человека вновь нашла конкретное выражение в связи с тем, что в июне 2026 года представителям Европейского парламента было отказано в проведении проверки в центре в Гядере, что наглядно продемонстрировало несоответствие данной практики принципам правовой прозрачности и контроля.[iii] Эти ограничения, введенные в центре в Албании, явно свидетельствуют о том, что передача процедур предоставления убежища внешним организациям приводит к тому, что основные права человека оказываются запертыми в юридическую «черную дыру». С другой стороны, итальянская система управления миграцией получила поддержку со стороны генерального прокурора Европейского суда, хотя эта поддержка не носит обязательного характера. То, что представитель Европейского суда оказал юридическую поддержку этой модели, реализуемой Италией и Албанией, создает почву для внедрения данной практики на уровне Европейского Союза. Эта стратегия, разработанная в рамках политики в области убежища и миграции, институционализируется благодаря правовой поддержке, но в то же время углубляет внутренние противоречия из-за отсутствия прозрачности, контроля и временных ограничений в отношении основных прав человека, которые рассматриваются за закрытыми дверями.
Албания намерена продлить действие этого соглашения с Италией до 2030 года.[iv] Учитывая процесс вступления Албании в ЕС, получение ею статуса члена Союза в долгосрочной перспективе создаст неопределённость в отношении управления и контроля над этими центрами, а также в отношении процедуры рассмотрения ходатайств беженцев и свободы передвижения по территории Европы. После массового притока более 70 тысяч мигрантов в Сеуту 30–31 июля 2026 года Италия выдвинула идею преобразования этой модели, применяемой совместно с Албанией, в систему, которая будет действовать на всей территории ЕС. Хотя данная практика и служит примером качественного изменения миграционной политики на основе временного кризисного управления, сама идея предложения этой практики ЕС, несмотря на внутренние ограничения и проблемы, наглядно демонстрирует качественные недостатки и несовершенство существующей миграционной политики Европы.
Если традиционные методы экстернализации до сих пор были направлены на осуществление миграционного контроля за пределами границ, то модель сотрудничества, воплощённая в соглашении между Италией и Албанией, указывает на глубокие изменения в масштабах всего ЕС. В рамках этого нового подхода стремление осуществлять процедуры предоставления убежища и возвращения мигрантов полностью за пределами территории ЕС привнесло в управление миграцией понятие «офшорных центров возвращения».[v] Основным мотивом практического воплощения данной трансформации является стремление ЕС освободить управление миграцией от зависимости от инициативы третьих стран и сохранить своё стратегическое влияние. Таким образом, ЕС стремится предотвратить использование третьими странами миграции в качестве инструмента торга для получения дипломатических преимуществ. Институционализация трансграничной миграционной политики ЕС на основе этой новой модели с целью предотвращения кризисов, подобных событиям в Сеуте, обладает значительным потенциалом для формирования основы управления миграцией в будущем.
События в Сеуте, действующее соглашение между Италией и Албанией, позиция Италии по отношению к Испании и её предложение, получившее поддержку в ЕС, ясно свидетельствуют о потенциале структурных изменений в миграционном режиме и системе предоставления убежища Европейского союза. Одной из актуальных тем европейских дискуссий является новая модель экстернализации, приходящая на смену классической стратегии, при которой процедуры предоставления убежища, обеспечение безопасности границ и пограничный контроль передаются третьим странам на основании соглашений. В рамках новой модели за пределы Союза географически выносятся центры, в которых осуществляется весь процесс. Концепция центров для мигрантов, формирующаяся на основе итало-албанской модели и предложения итальянского правительства, указывает на превращение периодических кризисов в Европе в постоянную пограничную политику. Таким образом, эти центры, получающие поддержку несмотря на споры о правах человека, проблемы прозрачности и контроля, а также правовые противоречия, потенциально могут стать одной из мер ЕС по противодействию миграционным кризисам.
[i] International Rescue Committee (IRC). “What is the Italy-Albania asylum deal?”, Rescue.org, https://www.rescue.org/article/what-italy-albania-asylum-deal, (Дата обращения: 08.08.2026).
[ii] Amnesty International. “The Italy–Albania Agreement on Migration: Pushing Boundaries, Threatening Rights”. Amnesty.org, Belge No: EUR 30/7587/2024, https://www.amnesty.org/en/documents/eur30/7587/2024/en/ (Дата обращения: 08.08.2026).
[iii] “EU lawmakers say they were blocked from fully inspecting Italy’s migrant detention centre in Albania”, Euronews, https://www.euronews.com/my-europe/2026/06/29/eu-lawmakers-say-they-were-blocked-from-fully-inspecting-italys-migrant-detention-centre-i, (Дата обращения: 08.08.2026).
[iv] Wax, Eddy ve Nicoletta Ionta. “EXCLUSIVE: Albania won’t extend Italy migration deal beyond 2030, foreign minister says”, Euractiv, https://www.euractiv.com/news/exclusive-albania-wont-extend-italy-migration-deal-beyond-2030-foreign-minister-says/, (Дата обращения: 08.08.2026).
[v] InfoMigrants. “Italy: Disembarkation amid fall in number of arrivals as government calls for offshore migrant detention centers at EU-level”, InfoMigrants, https://www.infomigrants.net/en/post/72879/italy-disembarkation-amid-fall-in-number-of-arrivals-as-government-calls-for-offshore-migrant-detention-centers-at-eulevel, (Дата обращения: 08.08.2026).
