Процесс, направленный на либерализацию визового режима между Турцией и Европейским союзом (ЕС), приобрёл институциональную основу с запуском Диалога по либерализации визового режима 16 декабря 2013 года, а 72 критерия, выполнение которых требуется от Турции, были определены в рамках Дорожной карты по либерализации визового режима. На начальном этапе данного процесса Турция добилась значительного прогресса и по состоянию на 2016 год выполнила 65 из 72 критериев; после выполнения в 2018 году критерия, касающегося паспортов, соответствующих стандартам ЕС и Международной организации гражданской авиации (ИКАО), количество невыполненных критериев сократилось до шести. С математической точки зрения выполнение примерно 92 % критериев свидетельствует о значительном прогрессе Турции в сфере технического и административного соответствия. Однако здесь необходимо учитывать, что оставшиеся шесть критериев, несмотря на их небольшое количество в количественном выражении, относятся к чрезвычайно чувствительным в политическом и правовом отношении сферам. Иными словами, основная проблема, возникающая в рамках данного процесса, связана не столько с количеством критериев, сколько с их характером. Последние шесть критериев, которые должна выполнить Турция;
- Гармонизация законодательства в сфере борьбы с терроризмом со стандартами ЕС,
- Завершение соглашения об оперативном сотрудничестве с Европолом,
- Приведение законодательства в области защиты персональных данных в соответствие со стандартами ЕС,
- Реализация рекомендаций Группы государств против коррупции Совета Европы в сфере борьбы с коррупцией,
- Обеспечение эффективного судебного сотрудничества со всеми государствами — членами ЕС,
- Полное выполнение всех положений Соглашения о реадмиссии между Турцией и ЕС.
Каждый из этих критериев предполагает не только внесение технических изменений в законодательство, но и затрагивает такие сферы, как политика Турции в области безопасности, защита персональных данных, потенциал судебного сотрудничества, механизмы борьбы с коррупцией.
Шесть основных барьеров на путиразвития отношений между Турцией и ЕС
Во-первых, критерий гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом со стандартами ЕС является одним из наиболее дискуссионных вопросов данного процесса. Основное различие между Турцией и ЕС заключается не в вопросе о необходимости или отсутствии необходимости борьбы с терроризмом, а в сфере охвата законодательства о борьбе с терроризмом, способах его применения и обеспечении его баланса с основными правами. В этом контексте ЕС утверждает, что сфера применения турецкого законодательства о борьбе с терроризмом является чрезмерно широкой и что это может создавать проблемы с точки зрения свободы выражения мнений и других основных прав. В свою очередь, Турция отстаивает необходимость более широкой правовой базы с учётом характера террористической угрозы и собственных условий безопасности. Таким образом, данный критерий представляет собой не столько простое изменение законодательства, сколько политическую сферу, в которой пересекаются турецкое понимание безопасности и понимание ЕС принципа верховенства права. Тот факт, что данный критерий на протяжении многих лет остаётся невыполненным в докладах Европейской комиссии по Турции, также свидетельствует о том, что проблема не ограничивается исключительно техническими нормативными изменениями, а носит более структурный характер.
Второй критерий — установление оперативного сотрудничества с Европолом в рамках Дорожной карты по либерализации визового режима между Турцией и ЕС — представляет собой не просто вопрос технической координации правоохранительных органов, а структурную проблему интеграции, находящуюся на пересечении вопросов суверенных прав, международного права в сфере данных и региональной архитектуры безопасности. Существующее с 2004 года стратегическое сотрудничество между Турцией и Европолом охватывает лишь обмен информацией общего характера об оценке угроз и информацией, не имеющей характера персональных данных. Это ограничивает оперативный обмен разведывательной информацией, передачу биометрических данных и профилей подозреваемых в борьбе с трансграничной преступностью, организованными преступными группировками и терроризмом. Возможность заключения оперативного соглашения с Европолом, являющимся агентством ЕС в сфере безопасности, напрямую обусловлена приведением национального законодательства в соответствие с acquis ЕС в области защиты данных, в частности со стандартами Директивы 2016/680 о защите данных в правоохранительной сфере, регулирующей обработку данных в рамках уголовного судопроизводства. Следовательно, данное требование делает критерий, связанный с Европолом, непосредственно взаимозависимым с обязательствами в сфере защиты персональных данных и определениями, содержащимися в Законе о борьбе с терроризмом. В то время как ЕС стремится интегрировать Турцию во внешнюю периферию европейского пространства безопасности и обеспечить контроль над угрозами на уровне их источника, для Турции конфиденциальность информации, связанной с национальной безопасностью, гарантии безопасности данных и преодоление различий в определении террористических преступлений создают критически важный баланс суверенных интересов, превращая оперативное соглашение из простого бюрократического протокола в многомерный переговорный процесс, требующий взаимного согласования судебных и правоохранительных парадигм сторон.
Третий критерий заключается в приведении законодательства о защите персональных данных в соответствие со стандартами ЕС. Данный критерий, особенно в условиях ускоряющейся цифровизации и расширения трансграничного обмена данными, выходит далеко за рамки классического технического правового регулирования. Обмен персональными данными между правоохранительными органами, судебными органами и Европолом ставит вопросы о целях сбора данных, сроках их хранения, лицах, с которыми они могут быть переданы, а также о способах защиты прав граждан в отношении таких данных. С точки зрения ЕС, защита персональных данных имеет критическое значение не только для обеспечения неприкосновенности частной жизни, но и для формирования надёжной правовой основы обмена данными между институтами безопасности ЕС. Поэтому гармонизация Турцией законодательства о защите персональных данных со стандартами ЕС также выполняет дополняющую функцию в контексте оперативного сотрудничества с Европолом. Основная проблема здесь заключается в том, каким образом обеспечить баланс между расширением обмена данными в целях безопасности и гарантированием защиты персональных данных граждан.
Четвёртый критерий заключается в полном выполнении рекомендаций Группы государств против коррупции Совета Европы (GRECO) в сфере борьбы с коррупцией. Борьба с коррупцией непосредственно связана в acquis ЕС с принципом верховенства права, общественной добросовестностью и стандартами демократического управления. Следовательно, включение данного критерия в процесс свидетельствует о том, что диалог по либерализации визового режима не ограничивается исключительно вопросами технического управления границами или миграционной политики, а предполагает, посредством механизма перекрёстной политической обусловленности ЕС, включение судебных и административных реформ в единый режим контроля.
Пятый критерий предусматривает осуществление Турцией взаимной правовой помощи по уголовным делам со всеми государствами — членами ЕС, а также эффективное функционирование механизмов борьбы с организованной преступностью и терроризмом и полноценное осуществление процедур экстрадиции преступников. Однако акцент на всех государствах — членах ЕС, лежащий в основе данного критерия, выходит для Турции за рамки технического судебного сотрудничества, поскольку включает также осуществление судебных отношений с Греческой администрацией Южного Кипра (GKRY), что непосредственно пересекается с вопросами суверенитета и внешнеполитическими разногласиями. С точки зрения ЕС, судебное сотрудничество требует обеспечения баланса между потребностями безопасности и универсальными правовыми гарантиями, тогда как для Турции оно представляет собой двустороннюю сферу правовых переговоров, предполагающую, в частности, преодоление политических и судебных препятствий со стороны государств — членов ЕС при экстрадиции лиц, обвиняемых в террористических преступлениях.
Шестой и, возможно, наиболее стратегически значимый с точки зрения отношений между Турцией и ЕС критерий заключается в полном и всестороннем выполнении всех положений Соглашения о реадмиссии между Турцией и ЕС, подписанного 16 декабря 2013 года одновременно с запуском Диалога по либерализации визового режима. Данный механизм предусматривает возвращение Турцией не только собственных граждан, но и граждан третьих стран, которые используют территорию Турции в качестве транзитного маршрута для нелегального въезда в ЕС. С точки зрения ЕС, функционирование соглашения представляет собой жизненно важный буферный механизм для пресечения нерегулярной миграции в месте её происхождения, укрепления безопасности границ и обеспечения устойчивости Соглашения от 18 марта 2016 года, тогда как с точки зрения Турции вступление в силу положений, касающихся граждан третьих стран, непосредственно связано с условием предоставления безвизового режима (принципом взаимности). Таким образом, Соглашение о реадмиссии выходит за рамки исключительно технического инструмента управления границами и миграцией и находится в центре стратегического торга между справедливым распределением миграционной нагрузки и правом на свободное передвижение, а также институционального режима обусловленности, определяющего отношения между Турцией и ЕС.
Основные противоречия и ожидания в рамках процесса
При совместном рассмотрении этих шести критериев становится более очевидным, почему Турция на протяжении длительного времени не может добиться прогресса в процессе либерализации визового режима. Значительная часть критериев не является независимой друг от друга. Например, для установления оперативного сотрудничества с Европолом необходимо приблизить правовую базу в сфере защиты персональных данных к стандартам ЕС. Развитие судебного сотрудничества, в свою очередь, связано как с потенциалом борьбы с преступностью, так и с гарантиями, касающимися верховенства права и основных прав. Соглашение о реадмиссии непосредственно связано с политикой в области миграции и управления границами. Законодательство о борьбе с терроризмом, в свою очередь, ставит вопрос о балансе между политикой безопасности и основными правами и свободами. Таким образом, последние шесть критериев фактически формируют комплексную область реформ, объединяющую различные сферы государственного управления и правовой системы Турции.
На этом этапе возникает кажущееся противоречие между выполнением Турцией 66 критериев и отсутствием до сих пор положительной оценки со стороны ЕС. Однако данное противоречие исчезает, если учитывать характер обусловленности со стороны ЕС. Для ЕС выполнение критериев означает не только внесение изменений в законодательство, но и обеспечение эффективного и устойчивого применения соответствующих норм. Указание в Докладе Европейской комиссии о Турции за 2025 год на отсутствие прогресса в выполнении шести критериев свидетельствует о том, что проблема по-прежнему сохраняется. Поэтому рассматривать процесс либерализации визового режима для Турции исключительно как выполнение оставшихся шести критериев было бы недостаточно. Здесь возникает отчётливо выраженное противоречие между нормативной обусловленностью ЕС и приоритетами Турции в сфере национальной безопасности и суверенитета. В особенности вопросы борьбы с терроризмом и Соглашения о реадмиссии являются сферами, в которых данное противоречие проявляется наиболее отчётливо.
Вместе с тем было бы неправильно полагать, что даже после выполнения всех критериев безвизовый режим для граждан Турции вступит в силу автоматически. Выполнение Турцией оставшихся критериев является первым и обязательным этапом. После этого Европейская комиссия должна вынести оценку о том, что Турция в достаточной степени выполнила все установленные критерии. После положительной оценки Комиссии в процесс принятия решения вступают Европейский парламент и Совет ЕС. Для включения Турции в перечень стран, граждане которых освобождены от визовых требований ЕС, необходимо внести изменения в соответствующее законодательство ЕС. Само Управление по делам Европейского союза при Президенте Турецкой Республики также указывает, что в случае завершения процесса либерализации визового режима Турция должна быть переведена из негативного списка стран, в отношении граждан которых действует визовый режим, в позитивный список стран, граждане которых освобождены от визовых требований. Следовательно, данный процесс не представляет собой автоматический механизм по принципу «Турция выполняет шесть критериев — и на следующий день визы отменяются». Более точной является следующая модель: «Турция осуществляет реформы → Европейская комиссия оценивает выполнение критериев → Европейский парламент и Совет ЕС предоставляют политическое и правовое одобрение → в законодательство ЕС вносятся соответствующие изменения → вступает в силу безвизовый режим». Таким образом, проблема, стоящая перед Турцией, носит одновременно технический и политический характер.
Процесс либерализации визового режима между Турцией и ЕС
Данный процесс является одним из важных показателей, отражающих уровень интеграции Турции с Европой. Тот факт, что Турция выполнила 66 из 72 критериев, свидетельствует о значительном достижении с точки зрения технического соответствия, однако политический и правовой характер оставшихся шести критериев затрудняет завершение процесса. Общей особенностью этих шести критериев является то, что они касаются не только внесения изменений в законодательство, но и функционирования институтов и их способности обеспечивать эффективное применение соответствующих норм. В частности, выполнение критериев в таких сферах, как законодательство о борьбе с терроризмом, защита персональных данных, сотрудничество с Европолом, борьба с коррупцией, судебное сотрудничество и Соглашение о реадмиссии, требует от Турции дальнейшего сближения с подходами ЕС к вопросам безопасности, верховенства права и основных прав.
С этой точки зрения основная проблема процесса либерализации визового режима заключается не только в том, что Турция не смогла выполнить шесть критериев. Главная проблема состоит в том, что эти шесть критериев сосредоточены в наиболее чувствительных сферах отношений между Турцией и ЕС. Поэтому успех на следующем этапе будет зависеть не столько от формального выполнения Турцией установленных критериев, сколько от её способности обеспечить их практическую реализацию таким образом, чтобы соответствовать ожиданиям ЕС. Кроме того, положительной оценки Европейской комиссии самой по себе также будет недостаточно. Определяющее значение будет иметь также политическая воля Европейского парламента и Совета ЕС. В связи с этим либерализацию визового режима следует рассматривать не столько как технический бюрократический процесс, сколько как многоуровневую сферу политики, в рамках которой проходят проверку взаимное доверие между Турцией и ЕС, уровень правовой гармонизации и политическая воля сторон.
Заключение
Полное выполнение Турцией оставшихся шести критериев в рамках процесса либерализации визового режима с ЕС не означает автоматического предоставления гражданам Турции безвизового режима для поездок в страны Европейского союза. Прежде всего необходимо провести различие между понятиями «либерализация визового режима» и «визовый безвизовый режим». Либерализация визового режима означает юридический и политический процесс, направленный на обеспечение возможности безвизового передвижения граждан Турции между Турцией и ЕС, тогда как визовый безвизовый режим означает освобождение граждан Турции от обязанности получать визу для краткосрочных поездок на определённых условиях в результате успешного завершения данного процесса. Следовательно, либерализация визового режима представляет собой процесс и политическую цель, тогда как визовая свобода является возможным юридическим результатом завершения этого процесса. Поэтому выполнение Турцией оставшихся шести критериев является необходимым этапом для реализации безвизового режима, но само по себе не является достаточным условием. После выполнения критериев необходимы положительная оценка Европейской комиссии, принятие Европейским парламентом и Советом ЕС соответствующих политических и правовых решений, а также внесение изменений в соответствующее законодательство ЕС. Иными словами, процесс не функционирует по принципу «шесть критериев выполнены — визы автоматически отменены». Выполнение Турцией критериев означает завершение основных обязательств в рамках процесса либерализации визового режима, тогда как для фактического введения безвизового режима необходимо также завершение процесса принятия решений на уровне ЕС.
Вместе с тем оценивать данный процесс исключительно с точки зрения технических и правовых критериев недостаточно. На отношения между Турцией и Европой исторически влияли различные политические и исторические разногласия, начиная от османско-европейских отношений и периода холодной войны и заканчивая европейской интеграцией Турции, процессом вступления в ЕС и кипрской проблемой. В настоящее время увязывание таких вопросов, как миграция, безопасность, права человека, демократия и внешняя политика, с визовой политикой приводит к постепенной политизации процесса либерализации визового режима. Кроме того, усиливающиеся в последние годы в Европе дискуссии об исламофобии и туркофобии являются одним из факторов, лежащих в основе политических и общественных обсуждений, связанных с мобильностью граждан Турции в Европе. Хотя правовые механизмы принятия решений в ЕС непосредственно не формируются под воздействием общественных предубеждений, общественное мнение в государствах — членах ЕС, а также дискуссии о миграции и безопасности могут влиять на политическую волю и, следовательно, на атмосферу переговоров по визовому вопросу между Турцией и ЕС. Поэтому выполнение Турцией всех технических критериев не означает полного исчезновения политических и общественных стереотипов и восприятия в Европе.
Как следует из изложенного выше, завершение Турцией оставшихся шести критериев, предусмотренных Дорожной картой, хотя и позволит завершить процесс технической гармонизации, не означает автоматического и фактического вступления в силу безвизового режима для граждан Турции. Выполнение критериев представляет собой лишь преодоление технического порога, тогда как решающим этапом является окончательное политическое одобрение со стороны Европейского парламента и Совета ЕС, принимаемое квалифицированным большинством. Таким образом, данный процесс зависит не столько от простой гармонизации законодательства, сколько непосредственно от политической воли институтов ЕС, динамики общественного мнения внутри государств — членов ЕС и взаимного доверия между сторонами.
