Türkiye ile Avrupa Birliği (AB) arasında vize serbestisi amacıyla yürütülen süreç, 16 Aralık 2013 tarihinde Vize Serbestisi Diyaloğu’nun başlatılmasıyla kurumsal bir çerçeveye kavuşmuş ve Türkiye’nin yerine getirmesi gereken 72 kriter, Vize Serbestisi Yol Haritası kapsamında belirlenmiştir. Türkiye, sürecin ilk döneminde önemli ölçüde ilerleme sağlayarak 2016 yılı itibarıyla 72 kriterin 65’ini karşılamış, 2018 yılında AB ve Uluslararası Sivil Havacılık Örgütü standartlarıyla uyumlu pasaportlara ilişkin kriterin de karşılanmasıyla tamamlanmamış kriter sayısı altıya düşmüştür. Matematiksel olarak değerlendirildiğinde kriterlerin yaklaşık yüzde 92’sinin karşılanmış olması, Türkiye’nin teknik ve idari uyum bakımından önemli bir mesafe aldığını göstermektedir. Ancak burada dikkat edilmesi gereken temel husus, geriye kalan altı kriterin niceliksel olarak az olmakla birlikte siyasal ve hukuki açıdan son derece hassas alanlara ilişkin olmasıdır. Başka bir ifadeyle süreçte yaşanan sorun, kriterlerin sayısından çok niteliğiyle ilgilidir. Türkiye’nin yerine getirmesi gereken son altı kriter;
- Terörle mücadele mevzuatının AB standartlarıyla uyumlaştırılması,
- Europol ile operasyonel iş birliği anlaşmasının tamamlanması,
- Kişisel verilerin korunmasına ilişkin mevzuatın AB standartlarıyla uyumlu hale getirilmesi,
- Yolsuzlukla mücadele alanında Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu’nun tavsiyelerinin uygulanması,
- Tüm AB üyesi ülkelerle adli işbirliğinin etkin biçimde sağlanması,
- Türkiye-AB Geri Kabul Anlaşması’nın bütün hükümleriyle uygulanmasıdır.
Bu kriterlerin her biri, yalnızca teknik mevzuat değişikliklerini değil, aynı zamanda Türkiye’nin güvenlik politikalarını, kişisel verilerin korunmasını, yargısal işbirliği kapasitesini, yolsuzlukla mücadele mekanizmalarını ve göç yönetimini doğrudan ilgilendirmektedir.
Türkiye-AB İlişkilerinin Önündeki Altı Temel Bariyer
İlk olarak, terörle mücadele mevzuatının AB standartlarıyla uyumlaştırılması kriteri, sürecin en tartışmalı başlıklarından biridir. Türkiye ile AB arasındaki temel farklılık, terörle mücadele edilip edilmemesi konusunda değil, terörle mücadele mevzuatının kapsamı, uygulanma biçimi ve temel haklarla dengelenmesi konusunda ortaya çıkmaktadır. Bu çerçevede AB, Türkiye’nin terörle mücadele mevzuatının kapsamının fazla geniş olduğu ve bu durumun ifade özgürlüğü ile diğer temel haklar bakımından sorunlar oluşturabileceğini ileri sürmektedir. Buna karşılık Türkiye, terör tehdidinin niteliğini ve kendi güvenlik koşullarını dikkate alarak daha geniş bir hukuki çerçevenin gerekli olduğunu savunmaktadır. Dolayısıyla bu kriter, basit bir kanun değişikliğinden ziyade Türkiye’nin güvenlik anlayışı ile AB’nin hukuk devleti anlayışının kesiştiği siyasal bir alan niteliğindedir. Avrupa Komisyonu’nun Türkiye raporlarında bu kriterin yıllardır açık kalması da sorunun yalnızca teknik düzenlemelerle sınırlı olmadığını, daha yapısal bir nitelik taşıdığını göstermektedir.
İkinci kriter ise Türkiye-AB Vize Serbestisi Yol Haritası kapsamında Europol ile operasyonel işbirliğinin tesisi, teknik bir kolluk koordinasyonunun ötesinde, egemenlik hakları, uluslararası veri hukuku ve bölgesel güvenlik mimarisinin kesişiminde yer alan yapısal bir entegrasyon meselesidir. Türkiye ile Europol arasında 2004 yılından bu yana yürürlükte olan stratejik düzeydeki işbirliği, yalnızca genel tehdit değerlendirmeleri ile kişisel veri niteliği taşımayan bilgi değişimini kapsamaktadır. Bu durum sınır aşan suçlar, organize suç şebekeleri ve terörizmle mücadelede anlık istihbarat akışını, biyometrik veri paylaşımını ve şüpheli profillerinin transferini kısıtlamaktadır. AB’nin güvenlik ajansı Europol ile operasyonel anlaşma akdedilebilmesi ise doğrudan doğruya ulusal mevzuatın AB veri koruma müktesebatına, bilhassa ceza yargılamasını düzenleyen 2016/680 sayılı Kolluk Veri Koruma Direktifi standartlarına uyumlandırılması şartına bağlanmıştır. Dolayısıyla bu gereklilik, Europol kriterini kişisel verilerin korunması ve Terörle Mücadele Kanunu’ndaki tanımlara ilişkin diğer yükümlülüklerle doğrudan bağımlı hale getirmektedir. AB açısından Türkiye’nin Avrupa güvenlik alanına dış çeperde entegre edilmesi ve tehditlerin kaynağında kontrol altına alınması hedeflenirken, Türkiye açısından ulusal güvenlik bilgilerinin gizliliği, veri güvenliği güvenceleri ve terör suçlarına yönelik tanımlama farklılıklarının aşılması kritik bir egemenlik dengesi yaratmakta, bu durum operasyonel anlaşmayı salt bürokratik bir protokol olmaktan çıkarıp tarafların adli ve güvenlik paradigmalarını karşılıklı olarak hizalamasını gerektiren çok boyutlu bir müzakere sürecine dönüştürmektedir.
Üçüncü kriter, kişisel verilerin korunmasına ilişkin mevzuatın AB standartlarıyla uyumlu hale getirilmesidir. Bu kriter, özellikle dijitalleşmenin ve sınır aşan veri paylaşımının hız kazandığı günümüzde klasik bir teknik hukuk düzenlemesinin çok ötesine geçmektedir. Kolluk kuvvetleri, adli makamlar ve Europol arasında kişisel verilerin paylaşılması, verilerin hangi amaçla toplanacağı, ne kadar süreyle saklanacağı, kimlerle paylaşılabileceği ve bireylerin bu verilere ilişkin haklarının nasıl korunacağı gibi soruları gündeme getirmektedir. AB açısından kişisel verilerin korunması, yalnızca bireysel mahremiyetin korunması değil, aynı zamanda AB güvenlik kurumları arasında veri paylaşımının güvenilir hukuki zemine oturtulması açısından da kritik öneme sahiptir. Bu nedenle Türkiye’nin kişisel veri mevzuatını AB standartlarıyla uyumlaştırması, Europol ile operasyonel işbirliği bakımından da tamamlayıcı bir işlev görmektedir. Burada ortaya çıkan temel mesele, güvenlik amacıyla veri paylaşımını artırmak ile bireylerin kişisel verilerinin korunmasını güvence altına almak arasındaki dengenin nasıl kurulacağıdır.
Dördüncü kriter, yolsuzlukla mücadele alanında Avrupa Konseyi bünyesindeki Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu’nun tavsiyelerinin eksiksiz biçimde uygulanmasıdır. Yolsuzlukla mücadele, AB müktesebatında hukuk devleti ilkesi, kamu güvenilirliği ve demokratik yönetişim standartlarıyla doğrudan ilintilidir. Söz konusu kriterin süreçte yer alması, vize serbestisi diyaloğunun yalnızca teknik sınır yönetimi veya göç politikalarından ibaret olmadığını, AB’nin çapraz siyasi koşullulukmekanizması aracılığıyla adli ve yönetsel reformları birbiriyle bütünleşik bir denetim rejimine tabi tuttuğunu ortaya koymaktadır.
Beşinci kriter, Türkiye’nin tüm AB üyesi ülkelerle ceza işlerinde karşılıklı adli yardımlaşmayı hayata geçirmesini, organize suç ve terörizmle mücadelede etkin mekanizmalar işleterek suçluların iadesi süreçlerini eksiksiz uygulamasını öngörmektedir. Fakat bu kriterin odağında yer alan tüm üye ülkeler vurgusu, Türkiye açısından teknik bir adli işbirliğinin ötesinde, tanınmayan Güney Kıbrıs Rum Yönetimi (GKRY) ile adli ilişkilerin yürütülmesini de kapsadığından doğrudan egemenlik ve dış politika uyuşmazlıklarıyla kesişmektedir. AB açısından adli işbirliği güvenlik ihtiyaçları ile evrensel hukuk güvencelerinin dengelenmesini şart koşarken, Türkiye açısından ise özellikle terör suçlularının iadesinde AB üyesi ülkelerden kaynaklanan siyasi ve yargısal engellerin aşılması beklentisini barındıran çift yönlü bir hukuki müzakere alanına işaret etmektedir.
Altıncı ve belki de Türkiye-AB ilişkileri bakımından en stratejik kriter, 16 Aralık 2013 tarihinde Vize Serbestisi Diyaloğu ile eşzamanlı imzalanan Türkiye-AB Geri Kabul Anlaşması’nın tüm hükümleriyle eksiksiz uygulanmasıdır. Nitekim bu mekanizma, yalnızca Türk vatandaşlarının değil, Türkiye transit geçiş güzergâhını kullanarak AB’ye düzensiz yollarla ulaşan üçüncü ülke vatandaşlarının da Türkiye tarafından geri kabul edilmesini öngörmektedir. AB açısından anlaşmanın işlerliği düzensiz göçün kaynağında durdurulması, sınır güvenliğinin tahkimi ve 18 Mart 2016 Mutabakatı’nın sürdürülebilirliği bakımından hayati bir tampon mekanizma niteliği taşırken, Türkiye açısından ise üçüncü ülke vatandaşlarına ilişkin hükümlerin yürürlüğe konulması doğrudan vize muafiyetinin tanınması şartına (karşılıklılık ilkesine) bağlanmıştır. Dolayısıyla Geri Kabul Anlaşması, salt teknik bir sınır ve göç yönetimi aracı olmanın ötesinde, göç yükünün adil paylaşımı ile serbest dolaşım hakkı arasında kurulan stratejik pazarlığın ve Türkiye-AB ilişkilerindeki kurumsal koşulluluk rejiminin odak noktasında yer almaktadır.
Süreçte Temel Çelişkiler ve Beklentiler
Bu altı kriter birlikte değerlendirildiğinde, Türkiye’nin vize serbestisi sürecinde neden uzun süredir ilerleme sağlayamadığı daha açık biçimde anlaşılmaktadır. Kriterlerin önemli bir kısmı birbirinden bağımsız değildir. Örneğin Europol ile operasyonel işbirliği kurulabilmesi için kişisel verilerin korunmasına ilişkin hukuki altyapının AB standartlarına yaklaştırılması gerekmektedir. Adli işbirliğinin geliştirilmesi ise hem suçla mücadele kapasitesi hem de hukuk devleti ve temel haklara ilişkin güvencelerle bağlantılıdır. Geri Kabul Anlaşması ise doğrudan göç ve sınır yönetimi politikalarıyla ilişkilidir. Terörle mücadele mevzuatı ise güvenlik politikaları ile temel hak ve özgürlükler arasındaki dengeyi gündeme getirmektedir. Böylece son altı kriter, aslında Türkiye’nin kamu yönetimi ve hukuk sisteminin farklı alanlarını birbirine bağlayan bütünleşik bir reform alanı oluşturmaktadır.
Bu noktada Türkiye’nin 66 kriteri yerine getirmiş olması ile AB’nin hâlâ olumlu bir değerlendirme yapmaması arasında görünürde bir çelişki bulunmaktadır. Ancak bu çelişki, AB koşulluluğunun niteliği dikkate alındığında ortadan kalkmaktadır. Çünkü AB açısından kriterlerin tamamlanması yalnızca mevzuatın değiştirilmesi anlamına gelmemekte, ilgili düzenlemelerin etkin ve sürdürülebilir biçimde uygulanması da önem taşımaktadır. Avrupa Komisyonu’nun 2025 Türkiye Raporu’nda altı kriterin karşılanması konusunda ilerleme kaydedilmediğinin belirtilmesi, sorunun hâlâ devam ettiğini göstermektedir. Bu nedenle Türkiye’nin vize serbestisi sürecini yalnızca kalan altı kriterin tamamlanması şeklinde değerlendirmek eksik olacaktır. Burada AB’nin normatif koşulluluğu ile Türkiye’nin ulusal güvenlik ve egemenlik öncelikleri arasında belirgin bir gerilim ortaya çıkmaktadır. Özellikle terörle mücadele ve Geri Kabul Anlaşması başlıkları, bu gerilimin en görünür olduğu alanlardır.
Bununla birlikte kriterlerin tamamlanması halinde dahi Türk vatandaşları için vize serbestisinin otomatik olarak yürürlüğe gireceğini düşünmekte doğru değildir. Türkiye’nin kalan kriterleri yerine getirmesi ilk ve zorunlu aşamadır. Bunun ardından Avrupa Komisyonu’nun Türkiye’nin tüm kriterleri yeterli biçimde karşıladığı yönünde değerlendirme yapması gerekmektedir. Komisyonun olumlu değerlendirmesinden sonra Avrupa Parlamentosu ve AB Konseyi’nin karar süreci devreye girecektir. Türkiye’nin AB’nin vize uygulanmayan ülkeler listesine alınması için ilgili AB mevzuatında değişiklik yapılması gerekmektedir. Türkiye’nin kendi Avrupa Birliği Başkanlığı da vize serbestisi sürecinin tamamlanması halinde Türkiye’nin vize uygulanan ülkelerin bulunduğu negatif listeden vize muafiyeti bulunan ülkelerin yer aldığı pozitif listeye geçirilmesi gerektiğini belirtmektedir. Dolayısıyla süreç, Türkiye altı kriteri yerine getirir ve ertesi gün vize kalkar biçiminde otomatik bir mekanizma değildir. Daha doğru bir model, “Türkiye reformları gerçekleştirir → Avrupa Komisyonu kriterlerin karşılandığını değerlendirir → Avrupa Parlamentosu ve AB Konseyi siyasi ve hukuki onay verir → AB mevzuatında değişiklik yapılır → vize serbestisi yürürlüğe girer” şeklindedir. Bu nedenle Türkiye’nin önündeki sorun hem teknik hem de siyasal niteliktedir.
Türkiye-AB Vize Serbestisi Süreci
Bu süreç, Türkiye’nin Avrupa ile bütünleşme düzeyini ölçen önemli göstergelerden biridir. Türkiye’nin 72 kriterin 66’sını karşılamış olması, teknik uyum bakımından önemli bir başarıya işaret etmekle birlikte, geriye kalan altı kriterin siyasi ve hukuki niteliği sürecin tamamlanmasını güçleştirmektedir. Bu altı kriterin ortak özelliği, yalnızca mevzuat değişikliğini değil, kurumların işleyişini ve uygulama kapasitesini de ilgilendirmeleridir. Özellikle terörle mücadele mevzuatı, kişisel verilerin korunması, Europol ile işbirliği, yolsuzlukla mücadele, adli işbirliği ve Geri Kabul Anlaşması gibi alanların tamamlanması, Türkiye’nin AB’nin güvenlik, hukuk devleti ve temel haklar anlayışıyla daha fazla uyum sağlamasını gerektirmektedir.
Bu açıdan değerlendirildiğinde, vize serbestisi sürecindeki temel sorun Türkiye’nin yalnızca altı kriteri tamamlayamaması değildir. Asıl sorun, bu altı kriterin Türkiye-AB ilişkilerinin en hassas alanlarında yoğunlaşmış olmasıdır. Dolayısıyla önümüzdeki dönemde başarı, Türkiye’nin kriterleri biçimsel olarak yerine getirip getirmemesinden ziyade, bu kriterleri AB’nin beklentilerini karşılayacak şekilde uygulamaya geçirip geçiremeyeceğine bağlı olacaktır. Bunun yanında Avrupa Komisyonu’nun olumlu değerlendirmesi de tek başına yeterli olmayacaktır. Asıl Avrupa Parlamentosu ve AB Konseyi’nin siyasi iradesi de belirleyici olacaktır. Bu nedenle vize serbestisi, teknik bir bürokratik süreçten çok, Türkiye ile AB arasındaki karşılıklı güvenin, hukuki uyumun ve siyasi iradenin test edildiği çok katmanlı bir politika alanı olarak görülmelidir.
Sonuç
Türkiye’nin AB ile yürüttüğü vize serbestisi sürecinde kalan altı kriteri eksiksiz biçimde yerine getirmesi, Türk vatandaşlarına Avrupa Birliği ülkelerine yönelik vize muafiyetinin otomatik olarak tanınacağı anlamına gelmemektedir. Burada öncelikle “vize serbestisi” ile “vize muafiyeti” arasındaki ayrımın yapılması gerekmektedir. Vize serbestisi, Türkiye ile AB arasında Türk vatandaşlarının vizesiz seyahat edebilmesini sağlayacak hukuki ve siyasi süreci ifade ederken, vize muafiyeti bu sürecin başarıyla tamamlanması sonucunda Türk vatandaşlarının belirli koşullar altında kısa süreli seyahatler için vize alma zorunluluğundan çıkarılması anlamına gelmektedir. Dolayısıyla vize serbestisi bir süreç ve politika hedefi, vize muafiyeti ise bu sürecin tamamlanmasıyla ortaya çıkabilecek hukuki sonuçtur. Bu nedenle Türkiye’nin kalan altı kriteri karşılaması, vize muafiyetinin gerçekleşmesi açısından gerekli bir aşama olmakla birlikte tek başına yeterli değildir. Kriterlerin karşılanmasının ardından Avrupa Komisyonu’nun olumlu değerlendirme yapması, Avrupa Parlamentosu ve AB Konseyi’nin gerekli siyasi ve hukuki kararları alması ve ilgili AB mevzuatında değişiklik yapılması gerekmektedir. Başka bir ifadeyle süreç, altı kriter tamamlandı ve vizeler otomatik olarak kalktı şeklinde işlememektedir. Türkiye’nin kriterleri yerine getirmesi vize serbestisi sürecindeki temel yükümlülükleri tamamlaması anlamına gelirken, vize muafiyetinin fiilen uygulanabilmesi için AB düzeyindeki karar alma sürecinin de tamamlanması gerekmektedir.
Bununla birlikte sürecin yalnızca teknik ve hukuki kriterler üzerinden değerlendirilmesi yeterli değildir. Türkiye ile Avrupa arasındaki ilişkiler tarihsel olarak Osmanlı-Avrupa ilişkilerinden Soğuk Savaş dönemine, Türkiye’nin Avrupa bütünleşmesi ve AB üyelik sürecinden Kıbrıs sorununa kadar uzanan çeşitli siyasi ve tarihsel anlaşmazlıklardan etkilenmiştir. Günümüzde göç, güvenlik, insan hakları, demokrasi ve dış politika gibi konuların vize politikasıyla ilişkilendirilmesi, vize serbestisi sürecinin gidereksiyasallaşmasına neden olmuştur. Ayrıca Avrupa’da son yıllarda tartışılan artan İslamofobi ve Türkenfobi, Türk vatandaşlarının Avrupa’daki hareketliliğine ilişkin siyasi ve toplumsal tartışmaların arka planındaki faktörlerden biridir. Her ne kadar AB’nin hukuki karar alma mekanizmaları doğrudan toplumsal önyargılar üzerinden şekillenmese de üye devletlerdeki kamuoyu, göç ve güvenlik tartışmaları siyasi iradeyi ve dolayısıyla Türkiye ile yürütülen vize müzakerelerinin atmosferini etkileyebilmektedir. Bu nedenle Türkiye’nin tüm teknik kriterleri yerine getirmesi, Avrupa’daki siyasi ve toplumsal algıların tamamen ortadan kalkacağı anlamına gelmemektedir.
Yukarıdaki ifadelerden de anlaşıldığı üzere Türkiye’nin Yol Haritası’ndaki kalan altı kriteri tamamlaması teknik uyum sürecini nihayete erdirse de bu durum Türk vatandaşları için vize muafiyetinin kendiliğinden ve fiilen yürürlüğe girmesi anlamına gelmemektedir. Zira kriterlerin karşılanması yalnızca teknik bir eşiğin aşılmasıyken, asıl belirleyici aşama, Avrupa Parlamentosu ve AB Konseyi’nin nitelikli çoğunlukla vereceği nihai siyasi onay mekanizmasıdır. Dolayısıyla süreç, salt teknik bir mevzuat uyumundan ziyade doğrudan AB kurumlarının siyasi iradesine, üye ülkelerin iç kamuoyu dinamiklerine ve karşılıklı güven zeminine bağımlıdır.
