Ужесточение миграционной политики Европейского союза (ЕС), наблюдаемое в последнее время, находится в тесной взаимосвязи как с усиливающейся тенденцией безопасности в политической атмосфере внутри Союза, так и с пересмотром давно нерешенных проблем распределения нагрузки между государствами-членами на институциональном уровне. В частности, усиление крайне правых тенденций после кризиса 2015 года, рост опасений касательно внутренней безопасности, низкие показатели возвращения и провал государств-членов в предыдущих механизмах, основанных на добровольной солидарности, направили ЕС к более централизованной и более регламентированной модели управления миграцией. В этом контексте новый Пакт ЕС о миграции и предоставлении убежища, который вступит в силу в 2026 году, устанавливает более жесткий режим, основанный на ускоренных процедурах предоставления убежища на границе, более быстром отклонении заявлений от граждан стран с высоким уровнем риска, укреплении внешних границ ЕС военно-техническими средствами и ужесточении механизмов возвращения. Эта трансформация, напрямую влияя на существующую архитектуру миграционных отношений Турции с ЕС, приводит как к пересмотру Соглашения от 18 марта, так и к сужению возможностей Турции использовать миграцию в качестве инструмента внешней политики.
Ужесточение подхода ЕС к миграции основывается на трех основных стратегических направлениях: во-первых- сдерживание миграционных потоков до их достижения границ ЕС; во-вторых- контролируемое управление потоками беженцев в пределах ЕС; и, в-третьих- создание системы солидарности, основанной на финансовой компенсации, вместо механизма обязательного распределения нагрузки между государствами-членами. В этом контексте Механизм солидарности предусматривает, что государства-члены, не принимающие беженцев, будут выплачивать около 20 000 евро на человека, с целью перераспределения миграционного бремени внутри ЕС. Однако реализация этой центральной стратегии не является независимой от внутренней динамики ЕС. Механизм солидарности рассматривается как нарушение суверенитета в таких странах, как Польша и Венгрия и сталкивается с серьезным политическим сопротивлением. Кроме того, ускоренные пограничные процедуры и расширение понятия «безопасной третьей страны» несут в себе потенциал стать предметом важных судебных споров в Европейском суде и Европейском суде по правам человека. Эти внутренние противоречия и судебный контроль могут задержать или изменить форму полного и своевременного осуществления Пакта.
Этот механизм, даже если усиливает солидарность внутри ЕС, не приводит к облегчению бремени для Турции, а наоборот, усиливает давление со стороны стран внешних границ, в частности Греции и Болгарии, опирающиеся на новые возможности контроля миграции, поддерживаемые ЕС, с целью отталкивания и быстрой депортации мигрантов. Эта ситуация, в сочетании с более систематической классификацией Турции как безопасной третьей страны, воспринимается таким образом, что ЕС будет склонен к более легкому отклонению заявлений о предоставлении убежища и возвращения беженцев в Турцию. Однако эта тенденция не является абсолютной. Расширение классификации в сторону Турции как безопасной третьей страны, хотя и отражает намерение создать фактический режим массового возвращения, однако неспособность Турции обеспечить полную защиту беженцев, прибывающих из-за пределов Европы, из-за географических ограничений и некоторых практик в области прав человека могут вызвать серьезные возражения и судебные препятствия в рамках международного права (Женевская конвенция 1951 года) и Европейской конвенции о правах человека, в частности статьи 3. Это юридическое сопротивление является важным фактором, который может затормозить более легкую практику возвращения ЕС. Однако здесь важно, насколько это будет эффективным, то есть насколько ЕС будет фактически соблюдать свой собственный правовой порядок и стандарты в области прав человека.
Позиция Турции в этой новой архитектуре приобретает характер внешнего партнера, который берет на себя бремя, нежели буферной зоны с точки зрения ЕС. Экстернализация миграции со стороны ЕС делает Турцию субъектом, несущим большую ответственность, но имеющим ограниченное право голоса в механизмах принятия решений. В этом контексте стратегия экстернализации ЕС не ограничивается только Турцией. Аналогичные «гибридные» соглашения также пытаются разработать с другими транзитными странами, такими как Тунис, Египет и Ливия. Эта ситуация может частично ослабить безальтернативную позицию Турции в долгосрочной перспективе или дать ЕС возможность диверсифицировать свою переговорную стратегию. В этом контексте ясно, что, хотя ЕС и может увеличить финансовую поддержку и техническую помощь, Турции фактически придется взять на себя большее административное, правовое и социально-экономическое бремя. Увеличение этой нагрузки в сочетании с внутренними политическими проблемами, такими как управление примерно четырьмя миллионами беженцев, находящимся в настоящее время в Турции, усиление внутреннего давления и ослабление динамики общественного признания, сужает пространство для маневра Анкары. Парадоксальным образом, ужесточение политики ЕС и акцент на возвращении могут также иметь легитимирующий эффект на внутреннюю политику Турции, направленные на настроение и политику возвращения. То есть, в то время как возможности Турции использовать миграцию в качестве инструмента внешней политики сужаются, во внутренней политике может усилиться восприятие внешнего одобрения или необходимости применения мер в этой области.
Влияние ужесточения миграционной политики ЕС на отношения Турции и ЕС указывает на более широкую стратегическую трансформацию, которая не ограничивается только безопасностью и гуманитарными аспектами. Миграция, в нынешней ситуации, хотя и продолжает функционировать как своего рода переговорная тема между двумя сторонами, вполне вероятно, что в рамках все более очевидного подхода ЕС, ориентированного на безопасность, это пространство для переговоров может сузиться. Если эта тенденция сохранится, можно ожидать, что такие позитивные аспекты, которые Турция давно держит на повестке, как отмена виз, обновление Таможенного союза и активизация механизмов высокоуровневого политического диалога, будут еще больше отодвинуты на второй план. Поскольку ЕС, перед лицом растущего давления миграции, стремится институционализировать архитектуру безопасности, основанной протекционистской внутренней политике и переносе рисков за пределы своих границ. Это может привести к структурной несогласованности с ожиданиями Турции от сотрудничества. В этом контексте будущее Соглашения от 18 марта также становится все более неопределенным.
Процедуры и финансовые инструменты, предлагаемые новым Пактом ЕС о миграции и предоставлении убежища, могут привести к неэффективности или растворению в более широкой правовой и политической структуре безнеобходимости пересмотра консенсуса. В такой ситуации соглашение, даже если оно сохраняет символический и политический характер для обеих сторон, с оперативной точки зрения может быть затенено механизмами пакта. Эта тенденция, уменьшая возможности Турции в переговорах с ЕС, может ограничить как возможности использования миграции во внешней политике, так и возможности достижения позитивных результатов, таких как отмена виз и обновление Таможенного союза.
Вместе с этим, Турция по-прежнему остается незаменимым партнером для ЕС благодаря своему геополитическому положению, решающей роли в контроле над нелегальными миграционными потоками в направлении ЕС и тому, что она уже приняла у себя огромное количество беженцев. Миграционная и защитная политика Турции, проводимая в соответствии с международным правом, является одной из фактических основ стратегии экстернализации ЕС, также это делает более очевидным необходимость того, чтобы ЕС оставался верным своим собственным обязательствам. В этом контексте продвижение процесса безвизового режима, обновление Таможенного союза и обеспечение прозрачности, предсказуемости и устойчивости механизмов финансовой поддержки имеют решающее значение для продолжения партнерства на основе равенства и доверия. В противном случае односторонний подход ЕС к вопросам безопасности и разрыв между гуманитарной, экономической и политической нагрузкой, которую несет Турция, ослабит устойчивость сотрудничества и может привести к отходу от принципа совместных интересов в управлении миграцией.
В результате можно сказать, что ужесточение миграционных правил ЕС ставит Турцию, которая в настоящее время имеет огромное количество беженцев и фактически способствует защите внешних границ ЕС, в положение страны, несущей на себе тяжелую ответственность системы, но при этом исключенной из механизма солидарности внутри Союза. Эта новая архитектура, облегчая распределение нагрузки внутри ЕС, парадоксальным образом, приводит к еще большему увеличению нагрузки на внешних партнеров ЕС, таких как Турция. Турция сохраняет свое положение незаменимого партнера для ЕС благодаря своему географическому положению и существующим гуманитарным обязательствам, однако устойчивость этого партнерства, зависит от конкретизации обязательств ЕС по отношению к Турции. В этом контексте управление миграцией в Турции остается не только гуманитарной необходимостью, но и стратегической областью, определяющей общий ход отношений с ЕС. Вместе с этим, справедливое распределение бремени, взятого на себя Турцией, и сотрудничество на основе взаимности имеют важное значение с юридической, политической и этической точек зрения. Ожидается, что ЕС, укрепляя свои внутренние механизмы солидарности, не будет пренебрегать своими обязательствами перед внешними партнерами. Для Турции же вполне целесообразной стратегией будет продолжение этого сотрудничества в соответствии с международными обязательствами, сохраняя при этом существующий потенциал. В противном случае асимметричная структура, которая возникнет в процессе, может превратить Турцию в исполнителя ужесточающегося миграционного режима ЕС, но с ограниченным влиянием на процессы принятия решений.
